Entrée en vigueur d’un plan local d’urbanisme : affichage ou affichage ?

Le Conseil d’Etat était amené à se prononcer sur la date d’entrée en vigueur d’un PLU.

Cette problématique est évidemment fondamentale au regard des effets attachés à ce document qui réglemente l’occupation des sols.

Pourtant, la réponse à cette question était en l’espèce rendue difficile par l’existence de contradictions entre les textes du code de l’urbanisme dont les réformes successives rendent le contenu illisible.

Le code prévoit plusieurs hypothèses selon que la collectivité considérée est couverte ou non par un schéma de cohérence territoriale (SCOT) :

• Dans l’affirmative, le PLU est exécutoire dès sa publication et sa transmission au contrôle de légalité au préfet ;

• Dans la négative, il devient exécutoire 1 mois après la publication et la transmission en préfecture du document d'urbanisme. Si le préfet demande des adaptations au PLU, il ne devient exécutoire qu'après l'intervention, la publication et la transmission à l'État des modifications exigées.

Ces dispositions sont de nature législative. Or, des dispositions de nature réglementaire imposent d’autres formalités.

Ainsi, l'article R. 153-21 du Code de l'urbanisme prévoit une mention dans la presse départementale de l'affichage effectué.

D’autres articles prévoient que la délibération approuvant, révisant, mettant en compatibilité ou modifiant un PLU est affichée pendant 1 mois au siège de l'établissement public de coopération intercommunale et dans les mairies des communes membres, ou en mairie. Cet affichage apparait également dans un journal diffusé dans le département.

Le dernier alinéa de l'article R. 151-21 précise sur ce point que « l'arrêté ou la délibération produit ses effets juridiques dès l'exécution de l'ensemble des formalités prévues au premier alinéa, la date à prendre en compte pour l'affichage étant celle du premier jour où il est effectué ».

En l’espèce, le PLU concernait une commune dont le territoire était couvert par un SCOT.

Il incombait au Conseil d'État d'analyser de façon combinée :

• l'article L. 153-23 du Code de l'urbanisme qui prévoit que le PLU est exécutoire dès son affichage et de sa transmission au contrôle de légalité ;

• et l'article R. 151-21 du Code de l'urbanisme qui dispose que la délibération produit ses effets juridiques dès l'exécution des formalités de publicité complémentaires qu'il prévoit, soit l'affichage de la délibération pendant 1 mois et sa mention dans un journal diffusé dans le département.

Quid d’un permis de construire délivré après l'affichage de la délibération approuvant le PLU mais avant l'achèvement du terme d'un mois prévu par l’article R. 151-21 ?

Le Conseil d'État estime que la date à prendre en considération est le premier jour de l'affichage et non pas l'achèvement du délai d'un mois :

« Il résulte des dispositions des articles L. 123-12 du code de l'urbanisme et L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales citées ci-dessus que, dans les communes couvertes par un schéma de cohérence territoriale approuvé, la délibération approuvant un plan local d'urbanisme entre en vigueur dès lors qu'elle a été publiée et transmise au représentant de l'État dans le département. S'il résulte des dispositions réglementaires des articles R. 123-24 et R. 123-25 du code de l'urbanisme (recodifiées sous les articles R. 153-20 et R. 153-21) que cette délibération doit faire l'objet d'un affichage pendant un mois et que cet affichage doit être mentionné de manière apparente dans un journal diffusé dans le département, le respect de cette durée d'affichage et celui de cette obligation d'information par voie de presse sont sans incidence sur la détermination de la date d'entrée en vigueur du plan local d'urbanisme »

Le Conseil d’Etat, censurant sur ce point la Cour d’Appel qui avait considéré que le PLU devenait exécutoire une fois le délai d’1 mois susvisé échu, considère qu’il convient de se référer aux seules dispositions législatives. Celles de nature réglementaire prévoyant une publication complémentaire et un affichage ne conditionnent pas le caractère exécutoire d’un PLU.

La décision du Conseil d'État s'appuie donc sur les seules dispositions législatives figurant à l'article L. 153-23 du Code de l'urbanisme.

Les juges appliquent un principe connu, celui de la hiérarchie des normes : la loi est supérieure au règlement et donc un règlement ne peut rajouter à la loi.

- Cette solution peut s’avérer piégeuse pour les collectivités (et par voie de conséquence les pétitionnaires) qui auraient pris pour référence l’ancien document d’urbanisme pour analyser un permis, pensant que c’est la publication passé un délai d’un mois qui donnait force exécutoire au nouveau.

En réalité, le PLU produit des effets dès son affichage et sa transmission au contrôle de légalité, formalités qui peuvent d’ailleurs avoir été effectuées bien avant l’affichage dans un journal.

- Entre l’exécution des formalités ‘’classiques’’ et l’affichage pendant un mois et dans un journal, c’est le nouveau PLU qui s’applique, pas l’ancien…

CE, 2 avr. 2021, n° 427736